财政吃紧，不少地方政府已经着手拍卖停车场经营权、租赁住房等资产，以期盘活存量，缓解财政压力并扩大有效投资。尤其近期农发行、国开行等政策性银行推出了“盘活存量国有资产贷款”，以中长期项目贷款的条件对购置国有资产的市场化主体予以贷款支持，深受地方政府欢迎。

而政府如何通过合法合规出售资产也成为各方关注的问题。

一、法律适用

为直接缓解财政压力，地方政府有偿转让的多为行政事业单位所占有、使用的国有资产，其出让主体为相关行政事业单位。因此，区别于企业国有资产交易，其适用的法律制度为行政事业单位的国有资产管理制度，具体包括中央层面行政法规及部门规章、规范性文件，以及地方法规、规范性文件等。其中，中央层面主要制度如下：

说明：《地方行政单位国有资产处置管理暂行办法》适用范围包括行政单位与事业单位。

二、交易步骤

行政事业单位有偿转让国有资产的交易步骤一般包括：（1）确定盘活标的；（2）资产评估；（3）行为审批：（4）正式交易。

（一）确定盘活标的

1.摸清存量家底

组织行政事业单位全面梳理所持有的不动产、经营权、林权、收费权、优质国企股权等有价值的存量资产，摸清存量资产的权属、手续、负债、运营等情况，可通过建立盘活存量资产台账对区域内的资产进行全面梳理。

2.筛选盘活标的

从资产规模与收益性两个维度，对存量资产进行筛选。按照盘活存量资产的相关政策，筛选领域包括：交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，以及老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。在资产类型上，优先筛选收益较好或由潜力的经营权（特许经营权）等无形资产。结合地方情况，建议重点从污水处理、垃圾处理、供水、供热、标准化厂房、停车场等具有一定稳定现金流的项目资产中筛选盘活标的。在确定盘活资产标的过程中，可选聘律师事务所、会计师事务所等第三方专业机构进行尽职调查，明确存量资产的权属状况、有无权利瑕疵或负担等，并对后续交易的合法合规进行全过程把控。

（二）资产评估

按照《国有资产评估管理办法》及地方相关法规要求，由资产所属行政事业单位选聘具有资质的评估机构，提供相关资料，委托其进行标的资产评估。评估方法包括收益现值法、重置成本法、现行市价法、清算价格法等。其中收益现值法，可最大限度体现标的资产的未来收益价值，实现标的资产盘活价值最大化。

（三）行为审批

盘活标的资产所属的行政事业单位，按照财政部《地方行政单位国有资产处置管理暂行办法》及本级国有资产处置管理相关规定，履行审批程序。通常需由资产所属的行政事业单位向主管部门申报，主管部门审核同意后，报本级财政局审批。

（四）正式交易

1.选择交易方式

按照行政事业单位有偿转让国有资产的相关规定，在遵循公开、公正、公平的原则的前提下，行政事业单位可以选择的交易方式包括：拍卖、公开招标或协议转让等。

2.确定交易对手

根据交易结果，与交易对手签订交易文件，交易双方按照约定支付对价、转移标的资产；交易对价作为政府非税收入，按相关规定上缴财政，纳入预算管理。需要注意的是，本地国有企业往往较其他市场主体具有更高的对价支付意愿。但如本地国有企业参与受让标的资产，应当为不承担政府隐性债务的市场化运营主体。

三、重点问题

（一）交易方式

在交易方式方面，出于交易程序的时间成本、费用成本等原因，地方政府出售国有资产时多倾向于采用协议转让方式。但协议转让有严格的适用条件：其一，不适合拍卖、公开招标；其二，经公开征集只有一个意向受让方。具体不适合拍卖、公开招标的原因，参照企业国有资产交易相关规定，一般包括以下情形：（1）特定领域资产、对受让方有特殊要求，需要在国有及国有控股企业之间转让的；（2）涉及政府或国有资产监督管理机构主导推动的国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等重大事项。但综合财政部关于行政事业单位国有资产处置中“杜绝暗箱操作”（财政部《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》（财资[2015]90号））与“严格控制非公开协议方式”（财政部《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》（财资[2021]127号）第二十一条）的政策导向，建议优先通过拍卖、公开招标等公开竞争方式进行交易。

（二）受让主体

本级国有企业能否作为行政事业单位国有资产的受让主体，背后的问题在于其有偿受让的合理性与必要性。按照《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权[2005]239号）相关规定，在“符合国家有关法律法规和产业政策的规定；符合国有经济布局和结构调整的需要；有利于优化产业结构和提高企业核心竞争力；划转双方协商一致”的原则下，本级国有企业受让相关资产可采用无偿划转的方式。当然，这一规定并非限制本级国有企业只能以无偿划转方式受让相关国有资产，但从无偿划转到有偿转让，多增加了交易税负。作为国有企业，需要对其投资行为决策的合理性与必要性进行充分论证，避免与其主业或国有资产保值增值之目标相违背。

此外，需要注意的是：

1.如平台公司作为受让主体参与该类交易，需重点关注其是否完成了市场化转型，其支付对价来源是否涉及新增政府债务（对价来源是否为财政性资金或以财政资金作为还款来源的债务资金）。

2.对于PPP项目（包括TOT），财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）明确禁止“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目”。财政部PPP中心在2021年11月底对部分省市发通知，在涉及存量公共资产转让的拟入库PPP项目审核方面，进一步要求实控人为本级政府平台公司的国有企业不得作为社会资本方（上市公司除外）。

（三）交易对价来源

受让主体支付交易对价的来源为其自有资金或债务性资金。值得一提的是，在银行贷款方面，除了传统的并购贷款外，农发行等政策性银行就盘活存量资产推出了专项贷款政策。按照银监会发布的《商业银行并购贷款风险管理指引》（银监发〔2015〕5号），并购交易价款中并购贷款所占比例不应高于60%，并购贷款期限一般不超过七年。而根据农发行在各地宣介的《中国农业发展银行盘活存量国有资产贷款模式政策指引》，其支持借款人通过政府和社会资本合作（PPP）模式、购置资产、特许经营权等方式，对存量国有资产进行盘活；购置资产是其当前重点推广的贷款模式。该种贷款产品贷款用途为购置资产，但还款来源及贷款比例为中长期项目贷款结构，即资产的经营收入作为还款来源，贷款比例不超过交易标的80%，期限最长不超过经营权或项目资产经营期限。