2018年8月，山东省人力资源和社会保障厅、山东省人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称：山东省国资委）联合下发《省属国有企业改制劳动保障有关问题处理办法》（鲁人社规〔2018〕8号）（以下简称：新政策），对省管国企改制工作过程中涉及的职工安置相关政策做出重大调整。新政策颁布同时，宣布废止《省属国有企业改制劳动保障有关问题处理办法》（鲁劳社〔2004〕5号）、《关于省属国有企业改制职工安置方案审核有关问题的通知》（鲁劳社函〔2005〕3号）、《关于省属国有企业改革职工安置有关问题的补充通知》（鲁劳社〔2006〕81号）。职工安置工作是国有企业改革改制的核心内容之一，对确保企业改制成功实施和改制后企业的平稳过渡起到至关重要的作用。因此，透视并掌握新政策对于国企改制工作的指导要求，具有重要的现实意义。

福道投资结合多年改制工作经验，在认真研读新政策的基础上，全面对比新旧政策差异，分析新政策的核心内容要点以及对改制工作可能产生的影响，以期能够对我省国企改制工作提供有参考价值的工作借鉴与观点分享。

一、新政策要点及影响分析

（一）理顺国企改制职工安置相关的政策法规，统一依据《劳动合同法》处理职工与改制企业的劳动合同关系。

原有职工安置相关政策或制度的制定及实施，与特定时期宏观经济政策导向、经济结构调整要求，以及推进国企改革改制发展等背景息息相关。原有政策对国企改制过程中职工安置费用内容、测算标准与比例等，与现行的《劳动合同法》相关规定存在不一致的情况。在国企改制的实际操作过程中，因企业职工的不同情况，可能会出现在多项政策之间进行调节选择或难于遵循的工作问题。新政策不再强调企业因产权的国有属性而产生的政策特殊性，将企业与员工的劳资关系统一到《劳动合同法》及相关的现行法规、制度上来，避免了政策解读与执行的偏差，利于改制工作的依规操作。

（二）职工安置以全员接收和岗位就业安排为主导，取消职工国有身份转换补偿金等改制政策红利。

新政策规定，改制企业原则上全面接收、安置原企业职工，原企业与职工签订的劳动合同继续履行；对于改制时不到改制后企业工作的职工，经职工申请、企业同意，按照《劳动合同法》的有关规定支付经济补偿金。

职工身份转换金的取消对改制实际工作的影响主要体现在：

一是国企改制成本大幅减少，利于国资保值增值和促进产权交易。

依据原有相关政策，改制国企特别是职工人数较多的老国企，身份转换补偿金在职工安置费用总额中占比高、额度大。该项费用须在改制产权交易完成后，由国有股东从产权转让收入中一次性据实支付。如果改制企业产权转让收入不足以支付或覆盖职工安置费用时，须由国有股东进行补足，或直接以职工安置费用总额作为产权挂牌价格由产权受让方实际承担。身份转换补偿金的取消，保障了国有产权的转让收益；同时也避免了在净资产评估值不足以覆盖职工安置费用时，溢价挂牌给意向受让方带来投资成本增加的限制影响。

二是政策过渡期职工安置工作难度加大。职工身份转换金一度被视为国企改制的职工政策福利。该项补偿费用的取消直接影响改制企业职工参与改制工作的积极性。特别是当前处在改制工作进程中的企业职工，和同一集团内因岗位调动未能参与之前企业改制享受到政策红利的职工，对新政策制定的目的，市场化、法制化劳资关系构建，以及改革改制对于转换国企体制机制的重要意义等可能会产生理解偏差、甚至抵触的情绪。按照现行的改制工作流程，职工代表大会须对企业改制方案、职工安置方案审议通过后，才能开展后续的立项报批与审计、评估工作。新政策规定企业制订职工安置实施方案,要广泛听取工会和职工的意见,经职工代表大会或职工大会审议通过并形成决议,按规定组织实施。如果职工（代表）大会审议环节难以顺利完成，整体改制工作或将陷于停滞。

（三）对于内部退养政策与费用计提，新政策未作明确规定。

依据原有职工安置相关政策，改制企业符合内部退养政策与条件的职工应在改制环节依规计算并预提退养费用。内退费用计提也是构成改制企业职工安置费用的重要组成部分，且该部分费用由国有股东从产权转让收入中预留，并须以合规方式按期发放，实际会造成国资产权处置收益的减少。

此次新政策未对改制企业内部退养的相关政策进行明确规定。结合与主管部门的咨询沟通情况，我们分析认为，新政策虽无内部退养的明确规定，但企业可依据现行有效的相关政策，结合企业改制实际情况灵活自主的选择实施内部退养政策。首先，国有企业内部退养的法规——《国有企业富余职工安置规定》（国务院令〔1993〕第111号）依然有效，其中第九条对内部退养的条件进行了规定，这是改制企业实行内部退养的政策制定依据；其次，依据《山东省工资支付条例》（山东省人民政府令〔2006〕第188号）规定，内部退养预留生活费发放标准应不低于当地最低工资标准的70%，虽然相比原政策内退职工的费用计提标准较低，但仍可作为改制企业选择实行内部退养政策、计提费用的标准政策依据之一。

对于改制基准日前内部退养职工，我们认为改制后企业应继续履行原来签订的《内部退养协议》，按照《内部退养协议》中约定的标准继续支付相关费用。但在在改制工作实践中，可能会存在原退养职工协议约定的费用标准与改制后退养职工费用标准不一致的矛盾；以及改制后企业经营不善，难以足额履行原《内部退养协议》约定的支付义务等后续问题。因此，内部退养政策如何在改制前后衔接实施，应由改制企业结合内退政策适用、人员的具体情况针对性开展安置工作，涉及专项内退费用预提、计提等影响企业净资产价值的事项，还应报经国资主管机构同意后实施。

（四）改制企业全员接收安置职工与解除劳动合同领取经济补偿不再兼顾。

新政策规定改制后企业须全员接收、妥善安置原有职工，同时对职工自愿申请、企业同意不到改制后企业工作的职工，依据《劳动合同法》支付经济补偿金。这就有别于原政策规定的，企业改制计算支付身份转换补偿金的同时，还须承诺接收安置原有职工的双重义务。对于改制过程中解除劳动合同的职工，改制后企业可以依据市场化、双向选择的原则重新聘用，但是不应在改制相关方案及产权交易条件中对已经解除劳动合同的职工做出接收承诺。这样也有效降低了改制过程中故意大规模解除劳动合同，以获取经济补偿金的道德风险。大规模故意解除劳动合同容易出现显失公平、职工不满的风险，巨额补偿支出、国资流失的领导责任风险，以及职工就业安置得不到承诺保障的稳定性风险。

（五）改制流程简化，人社主管部门表示不再审批职工安置方案。

新政策发布后，《关于省属国有企业职工安置方案审核有关问题的通知》（鲁劳社函〔2005〕3号）随之不再适用。虽然新政策未明确规定职工安置方案审批流程，但经咨询主管部门，改制企业的职工安置方案不需再报人社主管部门审批，需履行改制企业内部决策程序，由改制企业自行扣除和发放，上级企业或主管部门可以依据自己的职权对职工安置方案进行审批，使职工安置方案组织实施更具有科学性和灵活性。依照《劳动合同法》的规定对职工进行安置，若职工认为存在安置与劳资争议，可以申请劳动仲裁或者向劳动行政部门投诉，职工的权益依法得以保障。

（六）经济补偿金计入经营损益，职工安置费用对企业净资产价值及产权交易挂牌价格影响有限。

新政策规定职工安置费用基准日与改制资产评估基准日一致。因解除劳动合同而支付的经济补偿金，由改制企业在国有资产处置日之前据实支付。新政策并未规定职工安置方案中如包涵因改制解除劳动合同的经济补偿是否可作为基准日净资产抵减内容。我们分析认为，鉴于基准日后解除劳动合同的人员预计较少，企业支付解除劳动合同的经济补偿金作为经营性支出，可直接计入期后损益。依据现行产权交易的相关规定与操作惯例，只有期后事项对基准日产权估值产生重大影响时，才有可能在补充审计或评估的基础上调整产权估值和挂牌底价。因此可以理解为期后解除合同、支付经济补偿，对于国有产权交易定价一般不会产生实质性影响。

在改制实际操作过程中，我们建议改制企业可在改制基准日前，将长期挂靠、两不找等需要清理的人员，以及不适合改制后企业发展需要的职工，依据《劳动合同法》的规定理顺或解除劳动关系，尽量将须由改制前企业承担的补偿费用等在基准日前进行确认，有利于改制企业净资产价值的合理确定，降低产权交易成本，促进改制的顺利推进。

（七）职工安置费用计算的相关标准建议出台操作细则或进一步予以明确。

新政策对于一些职工安置费用计算的相关标准未规定或者规定不详细，在具体执行过程中难以直接参照，比如：在计算解除劳动合同经济补偿金确定职工在“本单位工作年限”时，国有企业集团内部任职调动或跨国有企业集团之间上级组织任职调动的干部职工，“本单位工作年限”计算的标准如何执行；患病或非因工负伤的职工、离退休人员、劳模、因病或非因工死亡职工遗属、因工死亡职工供养亲属、60年代精减下放人员的职工安置费用具体预留年限等。

综上，我们认为新政策以维护国有资产保值增值为原则，以合法推进国有企业改革改制发展为目标，以《劳动合同法》及相关配套制度为准绳，致力于保障改制国有企业职工合法权益的同时，促进法制化、市场化改制企业劳动关系的科学构建与完善。但职工经济补偿金等职工安置费用的变化也会在一定程度上影响企业职工参与改制工作的积极性，或将导致改制难度加大。

二、新旧职工安置政策变化内容对比汇总

附件：《省属国有企业改制劳动保障有关问题处理办法》（鲁人社规〔2018〕8号）

省属国有企业改制劳动保障有关问题处理办法

第一条  为推进省属国有企业改革和发展，促进劳动力资源优化配置，维护企业和职工合法权益，根据《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《山东省劳动合同条例》等有关法律、法规的规定，制定本办法。省属国有企业改制为国有参股或国有资本退出的企业，适用本办法。

第二条  省属国有企业改制应按照因企制宜、依法操作、分类实施的原则，规范有序地处理劳动保障有关问题。

第三条  省属国有企业改制须经国有资产管理机构或主管部门批准，并制定职工安置方案。企业制订职工安置实施方案，要广泛听取工会和职工的意见，经职工代表大会或职工大会审议通过并形成决议，按规定组织实施。

第四条  改制企业应妥善安置职工和离退休人员，在职工自愿的前提下，改制企业原则上应当全部接收安置原企业职工。

第五条  企业应当根据改革的不同方式，分类确定计算职工安置费用基准日：

改制企业以资产评估基准日为计算职工安置费用基准日；解散或撤销的企业，以企业股东大会（董事会）决议或上级主管部门批准解散或撤销之日为计算职工安置费用基准日。

第六条  企业改制后，按照《中华人民共和国劳动合同法》有关规定，原企业与职工签订的劳动合同继续履行。

第七条  企业改制时计算职工安置费用基准日在册的职工，经本人书面申请、企业同意不到改制后企业工作的，企业应当在国有资产处置日前与其办理解除劳动关系手续，并按照《中华人民共和国劳动合同法》有关规定支付经济补偿金等费用。

第八条  企业改制时计算职工安置费用基准日之前12个月的工资发放情况，省属一级企业报主管部门审核，权属企业按集团内部审核程序审核。

第九条  企业改制时，职工按照本办法第七条规定应享受的经济补偿金按照有关财务管理规定一次性扣除、预提，并由改制企业在与职工解除劳动关系时一次性支付给职工。

第十条  企业改制前已经与原企业解除或终止劳动合同的职工，不能再回原企业参加改制。

第十一条  省属国有企业使用的原“混岗集体职工”，按照国有企业职工参与改制。省属国有企业出资但注册为集体企业的，改制时可以参照本办法安置职工。

第十二条  企业改制前，应当依照国家和省有关政策规定清理各种劳动关系不规范的人员，依法理顺劳动关系。对停薪留职、放长假等离岗人员，依照有关规定清理后仍保留劳动关系的，列入企业改制的人员范围。挂名挂靠等不存在劳动关系的人员，不得列入企业改制的人员范围。

第十三条  改制后的企业应当按照统筹管理的规定重新进行社会保险登记，参加各项社会保险。企业和职工按规定继续缴纳社会保险费，职工在改制前后的缴费年限（含视同缴费年限）合并计算。

养老保险省直管参保企业改制为国有参股或国有资本退出企业的，企业和职工的社会保险关系应转入当地社会保险经办机构管理。离退休人员的管理，按《转发国家经贸委等八部门〈关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法〉的通知》（鲁经贸企字〔2003〕63号）有关规定执行。

第十四条  企业改制时，企业的工伤职工、患病或非因工负伤的职工、离退休人员、劳模、因病或非因工死亡职工遗属、因工死亡职工供养亲属、60年代精减下放人员等群体按照相关法律、法规、政策应当预留的费用，按照有关财务管理规定一次性扣除、预提，由改制后的企业按规定支付。

第十五条  为企业离退休人员预留的医疗费，应当一次性缴给当地医疗保险经办机构。

为依法解散企业职工核定的安置费用，除企业欠缴的社会保险费、预留的离休干部费用以及1-4级工伤职工和因工死亡职工供养亲属有关费用须向有关部门或机构缴纳或移交外，职工经济补偿金、5-10级工伤职工以及因病死亡职工遗属有关待遇等应当在企业解散程序终结前一次性支付给职工和有关人员。

为改制企业职工预留的、需要在未来分期支付或缴纳的费用，由改制后的企业保管并按规定分期支付给职工或向社会保险经办机构缴纳。在改制后企业按期、及时、足项、足额地支付或缴纳职工安置费用的前提下，职工安置费用的结余部分归改制后企业所有，不足部分由改制后企业补足。企业改制时预留的有关费用，改制后新增支付项目或者调整支付标准的，由改制后企业按规定支付。

第十六条  企业改制前拖欠的职工工资、医药费、离退休人员养老金和欠缴的社会保险费，经主管或监管部门确认后，按照有关财务管理规定一次性扣除、预提，对已计入费用的，不得重复计算。

企业拖欠的职工工资（包括津贴、补贴等），按照省政府办公厅《关于进一步解决企业拖欠工资问题的通知》（鲁政办发电〔2002〕22号）的规定处理。

企业拖欠的职工医药费，按企业原医药费报销规定据实核定，并由企业在办理工商登记前向职工支付完毕。

企业欠缴的社会保险费，经社会保险经办机构证明，主管或监管部门确认，按照有关财务管理规定一次性扣除、预提，由改制后的企业补缴。

第十七条  企业改制时，须将职工安置方案和劳动保障费用中涉及职工权益等内容面向全体职工进行公示，公示期不少于7天。

第十八条  省属国有企业改制是一项政策性很强的工作，关系到职工群众的切身利益和社会稳定，要有计划、有步骤地组织实施。有关部门要加强指导和服务，密切配合，共同做好这项工作。

第十九条  本办法由省人力资源社会保障厅、省国资委依据职责负责解释。

第二十条  本办法自2018年7月26日起实施，有效期至2023年7月25日。《省属国有企业改制劳动保障有关问题处理办法》（鲁劳社〔2004〕5号）、《关于省属国有企业改制职工安置方案审核有关问题的通知》（鲁劳社函〔2005〕3号）、《关于省属国有企业改革职工安置有关问题的补充通知》（鲁劳社〔2006〕81号）同时废止。